La potenza europea: l'operazione Sophia, le Nazioni Unite e la Nato

La potenza europea: l'operazione Sophia, le Nazioni Unite e la Nato

Il 6 giugno 2016, Federica Mogherini, l'Alto rappresentante dell'Unione europea per gli affari esteri e la politica di sicurezza (HR), durante il suo discorso al Consiglio di Sicurezza, ha chiesto di adottare una risoluzione per includere tra le funzioni dell’ operazione Sophia il rispetto dell'embargo imposto dalle Nazioni Unite in alto mare, e al largo delle coste della Libia. Pochi giorni prima, durante la riunione dei ministri degli Esteri alla NATO, la HR ha sottolineato l'importanza della cooperazione con le forze dell’Alleanza nel Mar Egeo, aprendo una porta ad una futura partnership per il supporto dell'Operazione Sophia nel Mediterraneo centrale. Questa stretta cooperazione con la NATO, e il raggiungimento della risoluzione 2292 del Consiglio di Sicurezza (14 giugno 2016) circa l'embargo sulle armi in Libia, dimostra che l’UE ha un forte impatto all'interno delle due organizzazioni internazionali. Questo articolo fornisce una spiegazione circa il ruolo dell’UE all'interno delle due organizzazioni, come può influenzare le loro politiche, e ciò che l'UE farà nel Mediterraneo centrale in alto mare, al largo delle coste della Libia. 

Approccio teorico 

Hanna Ojanen, direttore del Centro di Eccellenza Jean Monnet sulla politica europea e russo-europeo per le relazioni della School of Management presso l'Università di Tampere, fornisce una spiegazione su tutti gli aspetti della presenza dell'Unione europea nelle organizzazioni internazionali. Nel suo articolo "L'UE come attore di sicurezza: dentro e con le Nazioni Unite e la NATO", l’autore cerca di esplorare sia le implicazioni politiche che istituzionali dell’interazione dell'UE con le altre organizzazioni, e l'effetto della presenza dell'UE sul funzionamento di queste.  Hanna Ojanen ha esaminato il ruolo dell’UE sia in quanto partner delle Nazioni Unite, e cioè in quanto organizzazione che collabora con un'altra organizzazione, sia come membro, inteso come gruppo di Stati che fanno parte delle Nazioni Unite. Considerando l’UE come insieme di paesi che lavorano all’interno delle strutture ONU, l’autore evidenzia delle caratteristiche particolari. Infatti, l’UE viene considerata come una potenza suis generis, che ha una forte influenza. E questo per due ragioni principali. In primo luogo, perché la relazione di Copenaghen (1973) stabilisce che gli Stati membri dell'UE "cercheranno posizioni comuni in relazione alle principali questioni affrontate dalle grandi organizzazioni internazionali". In secondo luogo, l'UE fornisce il più significativo contributo finanziario per il mantenimento delle Nazioni Unite. A suo avviso, questi due fattori forniscono all’UE un ruolo fondamentale nel processo di decision-making. L'UE è considerata un attore sui generis all’interno dell'ONU perché è un negoziatore inflessibile: quando l’UE prende una posizione, è quasi impossibile riuscire a negoziarla con i paesi terzi; una organizzazione sovra-rappresentata: 2 dei 5 membri permanenti sono paesi europei; una potenza ambivalente: l'UE può agire sia come attore singolo o come gruppo di Stati. 

Considerando invece l’UE come organizzazione partner dell’ONU, viene sottolineato come queste due organizzazioni si completino. Nel contesto delle missioni europee, l'ONU ha iniziato ad aiutare e sostenere l'Unione europea al fine di promuovere le norme internazionali condivise da entrambe. Le Nazioni Unite traggono benefici da questa collaborazione, e l'UE acquista sempre più legittimità. Se da un lato è vero che in quanto partner l’UE ha bisogno delle risoluzioni ONU per mettere in pratica una missione internazionale in campo di difesa e sicurezza, è anche vero che l’ONU ha bisogno del braccio armato dell’UE per incrementare la sua operatività. Tuttavia, l’UE da qualche anno a questa parte, cerca di acquistare sempre più autonomia dalle Nazioni Unite, cercando di sviluppare una identità propria. Questa è una delle ragioni per le quali l’UE ha iniziato a sviluppare una forte forma di cooperazione con la NATO. 

Il partenariato UE-NATO è iniziato nel 2003, grazie all’accordo "Berlin Plus". Esso comprende la collaborazione, il reciproco rafforzamento, il riconoscimento della loro diversa natura, consultazione reciproca, il dialogo, la cooperazione e la trasparenza. Come risultato di questo rapporto, la NATO ha avuto un impatto fondamentale sulla progettazione delle politiche di difesa, e ha fornito la sua esperienza per migliorare gli approcci di gestione delle crisi. Dal suo lato, l'Unione europea ha dato un contributo significativo alla formazione dell'identità della NATO come esportatore di norme internazionali. Queste forme di relazioni possono essere viste come una evoluzione del ruolo dell’UE. L’Unione europea nei suoi rapporti con l’ONU e la NATO ha progressivamente dimostrato di essere un attore capace di agire sia in collaborazione con altre istituzioni, che come potenza unica in grado di influenzare le politiche di queste, soprattutto della NATO. Ian Lesser, direttore senior per la politica estera presso il "German Marshall Fund degli Stati Uniti" (GMF), nel suo articolo "NATO looks South", analizza l'approccio politico dell’Alleanza per la gestione della crisi migratoria. L'11 febbraio 2016, durante la riunione dei ministri della difesa, la NATO ha stabilito di voler fornire supporto per assistere la crisi nel Mar Egeo. L'obiettivo era di partecipare agli sforzi internazionali per fermare il traffico illegale e la migrazione illegale nel Mar Egeo. La NATO ha deciso di agire dopo la richiesta tedesca, turca e greca, al fine di gestire i flussi migratori nella parte orientale dell'Europa. Secondo Ian Lesser, l’intervento della NATO potrebbe essere considerato un importante passo simbolico per l'UE, in quanto potenza che non è riuscita a gestire a pieno la crisi migratoria.  

Ora, la domanda è "Perché la NATO si concentra a sud?". La NATO è stata fondata come istituzione difensiva, riconosciuta per la sua vocazione militare, e non per le missioni umanitarie. Ci sono molteplici fattori che potrebbero spiegare l'attenzione della NATO per il Sud. In primo luogo, il problema delle minacce ibride, che rappresentano una nuova sfida per l'Alleanza - la crescita dei flussi migratori, fortemente legati sia alla guerra civile in Siria che all'ampliamento dello Stato Islamico, è considerata come una minaccia che può essere affrontata al livello politico, con strumenti sociali ed economici. I veri problemi sono gli eventi che causano la crescita dei flussi migratori. In effetti, il secondo fattore che spiega l'attenzione della NATO per il Sud è l'instabilità durevole nei paesi di origine dei migranti. L'instabilità è la prima causa sia di espansione dell’ISIL, non solo in Siria e in Iraq, ma anche in Libia, Algeria, Tunisia, Yemen, e di guerre civili in Mali (scontri tra l'esercito e i gruppi ribelli), Mozambico, Nigeria (la guerra contro i militanti islamici), Repubblica Centrafricana (scontri tra musulmani e cristiani), Repubblica democratica del Congo (guerra contro i gruppi ribelli), Somalia (la guerra contro i militanti di al-Shabaab), Sudan (guerra contro i gruppi ribelli del Darfur), Sud Sudan (scontri con gruppi ribelli).  In particolare, l'espansione delle ISIL nelle zone vicino agli Stati membri della NATO rappresenta un chiaro rischio per gli interessi della NATO. Questa può essere considerata la ragione per cui la NATO vuole una più stretta cooperazione con l'UE. Il Mar Egeo potrebbe essere considerato come un banco di prova per dimostrare come un potere normativo e politico come l'UE può collaborare con un istituzione difensiva come la NATO. Al giorno d'oggi, la NATO ritiene che la missione nel Mar Egeo sia un successo, e potrebbe provare una nuova esperienza nel Mediterraneo centrale, in cui l'operazione UE-Sophia lavora sotto l'egida delle Nazioni Unite. Se la NATO è pronta per una partnership nel Mediterraneo centrale, significa che è pronta a collaborare con l’UE che in questo caso funge da ponte: la NATO si spinge al sud per “aiutare” l’impegno dell’Unione, e allo stesso tempo per proteggere i suoi interessi. 

Le relazioni nel caso pratico 

Il 23 maggio 2016, il Consiglio europeo ha sottolineato la necessità di migliorare la capacità della missione EUNAVFOR MED (operazione Sophia), iniziata il 22 luglio 2015. Il mandato principale della missione era quello di intraprendere sforzi sistematici per individuare, catturare i trafficanti, per interrompere il modello di business delle reti di contrabbando e traffico di esseri umani nel sud del Mediterraneo centrale e prevenire ulteriori perdite di vite umane in mare. L’Operazione Sophia è stato istituita dal Consiglio dell'Unione europea il 18 maggio 2015, in risposta all’ondata di migranti che attraversano il Mar Mediterraneo dalla Libia. La missione ha raggiunto la sua piena capacità operativa il 27 luglio 2015, ma l'operazione è stata strutturata in tre fasi sequenziali. La prima fase (già conclusa) consisteva nella raccolta di informazioni sulle reti della tratta di esseri umani; la seconda fase (in corso ed incrementata) ha coinvolto la ricerca, il sequestro e la deviazione in alto mare di navi utilizzate per il contrabbando umano, e poi fare lo stesso nelle acque territoriali e interne della Libia, a condizione dell’ottenimento del mandato del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite e il consenso delle autorità libiche. Nella terza fase, ancora non iniziata, l'operazione potrà prendere in considerazione tutte le misure necessarie contro le imbarcazioni dei trafficanti. Compreso il loro smantellamento. Il 16 maggio 2016, Fayez al-Sarraj, il Presidente del Consiglio di Presidenza della Libia e il primo ministro del governo di Accordo Nazionale, ha ricordato che la lotta contro ISIL sarebbe stata possibile senza il necessario intervento militare straniero. Quel giorno la Libia ha chiesto il supporto europeo sotto forma di assistenza grazie alla formazione del corpo della loro Guardia Costiera. Pochi giorni dopo, Jens Stoltenberg, Segretario generale della NATO, ha sottolineato l'importanza di sostenere il nuovo governo di Accordo Nazionale in Libia, se richiesto. La NATO ha lasciato intendere che non vuole intervenire militarmente in supporto del governo libico. Tuttavia sia l’UE che la NATO hanno gli stessi interessi nel prendere delle misure al fine di agire nel mediterraneo centrale. L’UE ha già in corso l’operazione Sophia, la NATO si dichiara pronta a supportarla. 

Il 23 maggio 2016, il Consiglio europeo ha convenuto di estendere il mandato e di aggiungere due supporto ulteriore compiti alla missione europea, consistenti nella formazione della guardia costiera libica, e nell’implementazione dell’embargo sulle armi imposto dalle Nazioni Unite. Il 6 giugno 2016, la HR Federica Mogherini, durante il suo intervento al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite per l'Unione europea, ha sottolineato l'importanza della collaborazione tra Nazioni Unite e Unione europea. Nel quadro della EUNAVFOR MED, ha chiesto al Consiglio delle Nazioni Unite di adottare una risoluzione per implementare le due conclusioni sopra citate del 23 maggio 2016. Per quanto riguarda la situazione libica, la UE ha svolto un doppio gioco. In primo luogo, l'UE ha deciso di andare avanti nel Mediterraneo centrale e di gestire una operazione umanitaria, essendo sicura delle sue risorse, dei suoi strumenti e dei suoi mezzi. In secondo luogo, l'Unione europea ha chiesto l'autorizzazione delle Nazioni Unite per incrementare questa operazione, al fine di ottenere più legittimità, supponendo la collaborazione e la cooperazione della NATO, sulla base dell'esperienza nel Mar Egeo. 

I risultati 

Il 14 Giugno 2016 è stato un giorno importante per la Libia e per l'UE. L'adozione all'unanimità da parte del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite della risoluzione 2292 consente all’operazione Sophia di svolgere un ruolo importante nell'attuazione l'embargo sulle armi delle Nazioni Unite. La risoluzione delle Nazioni Unite, prendendo atto della decisione del Consiglio il 23 maggio «ha esteso il mandato dell'UE, ha deciso di autorizzare gli Stati membri di ispezionare in alto mare al largo della costa le imbarcazioni libiche o provenienti dalla Libia se vi sono motivi fondati per credere che stanno portando armi o materiale connesso in violazione del paragrafo 9 o 10 della risoluzione 1970 (2011) ». In altre parole, grazie al suo potere all’interno delle Nazioni Unite, l'UE è riuscita ad ottenere la risoluzione solo dopo otto giorni dalla richiesta di Federica Mogherini. In circa venti giorni il Consiglio europeo ha chiesto di implementare l’operatività della missione nel Mediterraneo, aggiungendo nuove funzioni, e ha ottenuto la risoluzione del Consiglio di Sicurezza.  Lo stesso giorno, a Bruxelles, durante la riunione dei Ministri della Difesa della NATO, Jens Stoltenberg, nella sua dichiarazione, ha affermato che la NATO ha bisogno di migliorare la cooperazione con l'UE. La NATO ha già chiesto ai propri pianificatori militari di presentare un report contenente una valutazione sul ruolo che l’Alleanza può giocare nel Mediterraneo centrale. La NATO ha una sua potenza, le navi, le capacità, l'intelligence e le capacità di sorveglianza che possono essere utili a sostegno della missione dell'Unione europea. Ciò significa che l'Unione europea ha una forte influenza all'interno della NATO, e al tempo stesso il potere di influenzare le sue politiche. In effetti, il 17 giugno 2016, il Segretario generale della NATO Jens Stoltenberg ha incontrato Mohamed Taha Siala, Ministro degli Affari Esteri della Libia, per discutere la situazione politica in Libia. Il Segretario Generale si è detto incoraggiato dai progressi compiuti dal governo di Accordo Nazionale guidato dal primo ministro Fayez Al Sarraj. Durante il loro incontro, hanno anche affrontato il tema della possibile assistenza della NATO alla Libia nella difesa e nella sicurezza. La NATO è pronta ad assistere la Libia nel campo della difesa e della sicurezza degli edifici istituzioni, se richiesto dal governo di Accordo Nazionale e in conformità con le Nazioni Unite e l'Unione Europea. Questo potrebbe essere un passo in avanti per migliorare la cooperazione NATO-UE, visto che le due istituzioni mostrano gli stessi interessi. 

La prova di impegno politico e del legame tra UE e ONU, e UE-NATO era chiaro lunedì 20 giugno scorso, durante il Consiglio Affari esteri a Lussemburgo. Dopo la risoluzione delle Nazioni Unite 2292, e le dichiarazioni di Stoltenberg, l'Unione europea ha esteso formalmente il mandato della EUNAVFOR MED nel Mediterraneo fino al 27 luglio 2017. Secondo l'ammiraglio Credendino, responsabile dell’operazione nel Mediterraneo centrale, questa missione sarà strutturata in tre fasi. La prima fase avrà luogo in mare, a bordo di una nave europea, dove fino a 100 ufficiali libici della guardia costiera verranno addestrati. La seconda fase della formazione, che potrebbe essere effettuata contemporaneamente alla prima, dovrebbe consentire a più persone di essere addestrate a terra, nei paesi dell'Unione Europea o paesi terzi, tra cui la Libia. La terza fase consisterà nella messa in pratica delle conoscenze acquisite. Allo stesso tempo, dato che vi è la risoluzione delle Nazioni Unite, l'Operazione Sophia sarà inoltre autorizzata a far rispettare l'embargo sulle armi alla Libia, e di agire in alto mare. Nel caso dell'operazione EUNAVFOR MED, l'Unione europea ha dimostrato di essere un attore in grado di influenzare sia la NATO che le Nazioni Unite. Questo potrebbe significare che, nonostante i risultati del referendum nel Regno Unito, l'UE ha un potere reale di affermarsi come un attore in grado di agire sia autonomamente che in collaborazione con altre organizzazioni internazionali. Tuttavia, proprio a causa del referendum, dobbiamo prendere in considerazione le conseguenze a breve e medio termine. In realtà, come parte dell'Operazione Sophia, c’è una nave britannica che opera nel Mediterraneo centrale. La possibile (o la futura) mancanza di contributo del Regno Unito nella politica di difesa e della sicurezza dell'UE può influenzare negativamente l'efficienza delle operazioni. Tuttavia, l'UE resta una potenza in grado di influenzare le politiche di altri attori internazionali e di agire come un potere indipendente. 

Maria Elena Argano

Fonti: 

NATO Site, NATO Secretary General and Libyan Foreign Minister discuss how NATO can support Libya:http://www.nato.int/cps/fr/natohq/news_132583.htm?selectedLocale=en

NATO Site, Doorstep statement: http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_132351.htm 

NATO Site, Pre-ministerial press conference: http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_130923.htm?selectedLocale=en

UNITED NATIONS SITE, Security Council Authorizes Inspection of Suspected Embargo-Breaking Vessels off Libya’s Coast, Unanimously Adopting Resolution 2292 (2016): http://www.un.org/press/en/2016/sc12401.doc.htm

EEAS Site, Speech by HR Federica Mogherini at the UN Security Council on the European Union: http://eeas.europa.eu/statements-eeas/2016/160606_02_en.htm

EEAS Site, European Union Naval Force- Mediterranean: http://www.eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/eunavfor-med/pdf/factsheet_eunavfor_med_en.pdf

EEAS Site, EUNAVFOR MED operation SOPHIA: http://www.eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/eunavfor-med/index_en.htm

The German Marshall Fund of the United States, NATO Looks South: http://www.gmfus.org/blog/2016/02/16/natos-aegean-deployment-shape-things-come

NATO Site, Doorstep statement: http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_131283.htm 

Hanna Ojanen, “The EU as a Security Actor: in and with the UN and NATO” in Spyros Blavoukos, Dimitris Bourantonis ,The EU Presence in International Organizations, Routledge; 1 edition (February 26, 2012). 

EEAS Site, Statement by the HR/VP Federica Mogherini on the adoption of Resolution 2292 by the UN Security Council:http://eeas.europa.eu/statements-eeas/2016/160614_07_en.htm

European Council Site, Council conclusions on EUNAVFOR MED operation Sophia: http://www.consilium.europa.eu/press-releases-pdf/2016/5/47244641141_en.pdf

The Telegraph Site, Libya badly needs assistance, not intervention: http://www.telegraph.co.uk/news/2016/05/15/libya-badly-needs-assistance-not-intervention/